세월호 침몰 사태의 늑장 대처는 전문화된 컨트롤 타워의 부재 때문이라는 지적이 대두되고 있는 가운데, 우리나라의 재난관리체계를 처음부터 다시 재설계해야한다는 목소리가 높아지고 있다.
각 정부부처간의 역할 조절, 민관군간의 의사소통, 실종자 구조의 전문적인 계획 수립 등을 수행하는 지휘체계가 갖추어 지지 못해 초동대처에서 우왕좌왕하는 우를 범했다고 전문가들은 지적하고 있다.
중앙재난안전대책본부가 해상 재난의 전문성이 없는 안전행정부관료중심으로 꾸려져, 효율적인 대처가 불가능하였다는 뒤늦은 깨달음이 나오고 있는 실정이다. 급기야 중대본의 역할을 해양수산부의 중앙사고수습본부가 대신하고 있다.
그렇다면, 재난으로부터 국민의 생명 신체 및 재산을 보호하고, 발생한 재난에 신속히 대응, 복구하기 위해 어떠한 재난 관리모델이 필요할까?
◆우리나라의 재난관리 기구
우리나라에는 재난관리 업무와 관련, 재난 및 안전관리기본법에 근거하여 심의기구, 수습기구, 긴급구조기구등이 설치되어있다.
국가재난관리와 관련된 심의기구는 중앙안전 관리위원회이다. 중앙위원회는 국무총리 소속하에 ,안전관리에 관한 중요정책의 심의조정 및 국가안전관리 기본 계획안과 집행계획안을 심의한다.
중앙위원회 산하에 재난유형별로 주무부처 장관이 위원장이 되는 중앙안전관리 분과위원회 및 지방자치단체장이 위원장이 되는 지역 안전관리 위원회등이 있다.
수습기구에는 중앙재난안전대책본부와 중앙사고수습본부가 있다. 이들 기구는 평상시엔 활동하지 않는 임시기구이다. 따라서 위험을 감지하고도 전달과 지시가 효과적으로 이루어지지 못하고, 긴밀한 대응체계를 구축하는데 실패하게 된다.
안전행정부장관이 본부장인 중대본부는 자연재해 및 인위재난에 의한 대규모 재난의 예방· 대비· 대응· 복구등에 관한 사항을 총괄·조정한다. 중앙사고수습본부는 재난유형별로 주무부처장관이 본부장이 된다.
이번 세월호 침몰사건의 대응에 있어 중대본이 대책본부 역할을 하였다. 하지만 중대본은 계속적인 실종자수 변경, 구조의 지지부진함 등의 허점을 드러냄에 따라, 컨트롤타워 기능을 해양수산부장관이 본부장인 중앙사고수습본부로 이관하게 되었다.
긴급 구조 기구는 재난 시 긴급구조에 관한 사항을 총괄 조정한다. 상설 행정조직인 소방방재청이 이의 중심기구이다.
◆ 미국의 재난관리 기구
자연재해 및 인적재난에 대해 가장 모범적인 시스템을 갖추고 있는 미국은 각종재난을 통합관리하는 기구인 국토안보부(Department of Homeland Security)와 DHS산하의 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency)을 재난관리 주도조직으로 구축하고 있다.
DHS는 2001년 9.11테러이후 안보 및 재난에 대한 조직정비의 필요성에 따라, 2003년 1월 총 100개 이상의 관련기관들이 통합되어 단일 안전관리부처인 DHS가 설립되었다.
소방정책을 전문적으로 담당하는 기구는 연방소방청 (US Fire Administration, USFA)이다. USFA는 형식상 DHS의 산하에 속해 있으나, 독립적인 지휘계통을 갖고 있는 DHS의 외청 성격이다.
▶FEMA
FEMA는 재난과 관련된 실질적 업무를 담당하고 있는 연방차원의 방재관리 조직이다. FEMA는 50개주를 10개 광역권으로 묶어, 전국에 10개 지방청을 두고 있다.
재난관리의 예방, 대비, 대응, 복구의 실질적 컨트롤 타워로서,미국전역의 재난관리계획수립, 피해경감프로그램의 개발, 그리고 재난 발생 시 지원업무를 담당하고 있는 FEMA의 설립목적은 다음과 같다.
1. 연방정부, 주정부, 지방정부, 자원봉사기관, 사기업체등과 재난관리 협력 강화
2. 모든 재난에 대비하고 종합적인 국가 재난 관리 체계의 구축
3. 복구가 아닌 사전대비를 국가 재난관리 체계의 근간으로 함
4. 빠르고 효과적인 대응, 복구 체계 구축
5. 주정부 및 지방정부의 재난관리 능력 강화
이처럼 FEMA는 연방기관, 자원봉사단체, 민간단체들과 협조체제를 구축하여 모든 재해 상황에 따라 신속히 대응하고 있다.
◆ 바람직한 재난관리 기구
미국의 사례처럼 우리나라도 FEMA와 같은 재난관리를 담당하는 전담기구 설립의 필요성이 대두된다.
이번 세월호 참사의 원인의 하나로 지목되고 있는 것이 수평적, 수직적 조정 역할의 부재이다.
전문가들은 이번 세월호 대응에 있어, 재난관리의 필수적인 조정 기능이 원활히 작동되지 못했다고 지적한다. 즉 조정기능의 정체현상이 늑장대처를 초래하였다는 것이다.
재난 대처에 있어 조정 기능은 다음과 같다.
우선 인력과 자원의 효율적 동원이다. 재난관리를 위해서 다양한 분야의 인력과 자원을 동원하는 것이 요구된다.
둘째로, 조직 간의 정보 소통과 공유가 이루어져야 한다.
셋째, 참여하는 조직들 사이에서 목표,전술,자원에 대한 갈등이 해결되어야한다.
넷째, 참여하는 조직들 간의 효과적인 상호 작용이 이루어져야 한다.
다섯째, 필요시 효과적인 권한의 사용이 가능해야 한다.
이러한 조정기능의 부재가 신속한 구조작업을 방해하였다는 설명이다. 이번 세월호 침몰사태에서 나타난 자원동원과 부처 간 조율, 효과적인 상호작용과 정보공유등의 실패는 체계적으로 정비된 컨트롤 타워의 부재에서 비롯되었다는 비판이 나오고 있는 실정이다.
실제로 중대본은 재난 대응에 대한 전문성이 결여된 안행부장관이 재난을 지휘함에 따라 신속한 지휘체계가 이루어지지 못하였다. 또한 해경, 해군, 민간의 유기적인 협조관계를 조정하는 역할에도 실패하였다.
따라서 임시기구인 중대본대신 재난 예방, 대비, 대응, 복구를 전문으로 하는 상설기구를 설립하여, 미국의 FEMA와 유사한, 부처 간 역할 조정과 민관군의 체계화되고 유기적인 협력을 끌어내는 강력한 조직기구의 필요성이 절실하다.
실례로 FEMA청장은 장관급으로 임명되어, 재난관리에 충분한 권한과 재량권이 부여되어있다. 또한 FEMA는 부처별로 분산되어 있는 기능을 통합, 조정할 수 있어 재난의 모든 영역에 강력하고 효과적으로 대응할 수 있다. 또한 충분한 예산부여와 전문 인력으로 구성하여 재난에 효과적으로 예방과 대응이 가능하다.
그러므로 전문가들은 대통령 직속이나 국무총리 산하에 위원회를 설치하기보다, 모든 재난관련 권한이 집중되는 FEMA를 벤치마킹한 재난관리 모델을 설립해야한다고 지적하고 있다.
