공공재인 사회간접자본시설등의 사회기반시설에 대한 민간투자가 증가하고 있는 가운데, 민간투자방식의 하나인 임대형민간투자사업 (BTL)에 기초한 경제성평가방식의 재검토나 BTL방식의 폐기 주장이 대두되고 있다.
국회예산정책처는 BTL방식에 의한 경제성평가에서, 그릇된 할인율을 사용함으로써 정부직접사업이 기각되고 민간투자사업이 채택되는 의사결정이 내려지고 있다고 지적한다. 의사결정실패로 인한 기회손실이 발생하는 것이다.
또한 일본은 2011년 민간투자법을 개정하여 BTL에서 컨세션방식으로 전환함으로서 BTL로 비롯된 재정손실을 감축하는 노력을 기울이고 있다.
▣민간투자 사업의 시행방식
민간투자사업은 사업시행방식에 따라 수익형민간투자사업(BTO)과 임대형민간투자사업(BTL)으로 구분된다. BTO는 민간사업자가 시설을 운영하여 투자금액과 이익을 회수하게 된다. BTL은 정부가 임차리스료 형식으로 투자금액과 이익을보전해 준다.
▶수익형 민자사업 (BTO :Build – Transfer – Operate)
이 방식은 사업시행자가 시설에 필요한 재원을 조달하여 시설을 건설한 후, 시설을 정부에 기부채납하고, 이에 대한 대가로 사용수익권을 받는다. 일정기간 그 시설의 소유권을 보유하고 시설을 운영하여, 수익을 창출하고 투자한 자본을 회수하게 된다.
BTO의 사업구조는 다음과 같다.
「민간이 자금을 투자→ 사회기반시설을 건설(Build) →소유권 정부이전,기부채납(Trasfer) → 민간인에게 일정기간 사용수익권 부여 → 민간사업자는 시설 운영(Operate) → 최종소비자에게서 사용료 징수 → 투자비회수」
주로 도로등 수익 (통행료)창출이 용이한 시설에 적용되는 방식이다.
△회계처리
<자료> 건물 내용연수 20년
임대기간 10년
총민간투자 100억
부속사업순이익 5억원 /연
부속사업 운영비용 3억원/연
-기부채납을 받았을 때
(차) 건물 100 (대) 건물사용수익권 100
*여기서 건물사용수익권은 자산의 차감계정으로 처리한다.
*자산의 취득원가는 공정가액으로 처리한다.
--감가상각시
(차) 건물감가상각비 5 (대) 감가상각누계액 5
(차) 건물사용수익권 10 (대) 정부외 자산수증 10
*사용수익권은 권리의 제공기간에 걸쳐서 상각한다.
--부속사업수익 및 운영비용의 회계처리는 없다.
BTO는 경제적실질이 자산수령과 사용수익권부여를 상계처리하는 성격이므 로, 추가 회계처리는 없다.
▶ 임대형 민간투자사업 (BTL: Build – Transfer - Lease)
임대형 민간투자사업이란 자산을 장기할부로 구입하는 금융리스와 유사한 형태이다. 정부가 민간의 시설을 빌리는 형식이다. 실제는 장기할부구입과 같다.
BTL의 사업구조는 다음과 같다.
「민간이 자금을 투자→사회기반시설을 건설하고(B) → 정부로 소유권을 이전(T)→ 민간은 관리운영권을 획득 → 정부는 다시 민간으로부터 시설을 임차 (금융리스이용) → 정부는 정기리스료 지급」
이러한 구조는 사업자에게 절대적으로 유리하다. 사업자는 사업자체의 영업위험을 부담하지 않는다. 정기리스료를 정부로부터 수령하기 때문이다. 대신 정부가 사업의 위험을 부담하는 구조이다. 특히 공공재 중에서 수익률 창출이 쉽지 않은 사업에 BTL이 적용됨에 따라, 정부의 손실이 발생할 가능성이 높은 사업구조이다.
사업자에게 주어지는 정기리스료는 “5년 만기 국고채 수익률 + 장기투자프리미엄”으로 책정된다.
△회계처리
-건물취득
(차) 건물 100 (대) 기타의 장기미지급금 132.7
기타의 장기미지급금 32.7
현재가치할인차금
*건물의 취득가액은 민간투자비로서 연간 지급해야 할 시설임대료(정기리스 료)의 명목가액이다.
-리스료지급
(차) 장기미지급금 (대) 현금 (정기임차리스료)
*회계처리는 결국 정부의 재정사업과 별반 차이가 없다. 정부가 20년 채권 을 발행하고 그 재원으로 건물을 자가건설한 경우와 실질은 동일하다.
-부속사업수익 , 운영비용
(차) 현금 및 현금성 자산 5 (대) 사용료 수익 5
(차) 운영비용 3 (대) 현금 및 현금성 자산 3
- 감가상각
(차) 건물감가상각비 5 (대)감가상각 누계액 5
국회예산정책처는 2005~2013년 동안 추진된 BTL사업의 한도액은 총 42조 6,462억원이며, 2014년도 정부가 국회에 제출한 BTL한도액은 7,062억원이라고 밝혔다.
또한 예정처는 2014년도 정부의 장기미지급금 지급액을 임대료 1조 2,350억원, 운영비 3,367억원등, 총 1조 5,716억원으로 계산하였다.
2006~2036년동안 임대료와 운영비로 지급되어야 하는 정부지급금액은 약 52조 9,887억원으로 전망했다.
▶경제성평가를 위한 적절한 할인율?
사업타당성 평가를 할 경우 적절한 할인율을 무엇으로 할 것인가가 경제성 평가의 핵심이다.
공공재의 정부 의사결정의 대안은 두가지이다. 하나는 정부실행대안(PSC :Public Sector Comparator)이며, 또 하나의 대안은 민간투자대안(PFI: Private Finance Initiative) 이다. 전자는 국채를 발행하여 정부가 사업을 진행하는 재정사업이다. 후자는 BTL이다.
여기서 정부는 BTL이 재정사업보다 증분이익이 발생, BTL을 채택해야한다는 경제성 평가를 내린다. 이를 테면, 부산시 하수관거는 재정사업의 지출액은 862인에 반해 BTL은 795이므로 재정사업이 67의 증분손실이다. 그러므로 민간투자사업을 시행해야한다는 논리이다.
반면 예산정책처에서는 상반되는 경제성 평가를 내린다. 같은 사례에서 정부실행대안은 1048이며, 민간투자대안은 1087로 오히려 정부실행대안이 39의 증분이익이다. 그러므로 민간투자대안은 기각된다.
어디에서 이러한 경제성 평가 결과에 차이가 발생하였을까? 정부측과 예정처가 사용한 할인율의 차이다. 여기서 할인율은 미래지출액과 현재지출액을 일치시키는 할인율이다. 즉 할인율이 내재이자율, IRR이다.
투자수익률을 정부는 5년국고채수익률에 위험프리미엄을 가산하였다. 그리고 위험프리미엄의 논거를 공사비증액위험, 금리상승에 따른 위험 및 계약해지에 따른 위험등을 반영하였다고 한다. 여기서 IRR은 6.0%이다.
반면에 예정처는 수익률을 4.25~4.53%로 계산했다. IRR은 현재 20년 국채가 발행되므로 이에 근거하여 결정되어야 한다고 지적한다.
또한 위험프리미엄으로 언급된 공사비 증액위험은 낙찰률에 반영되는 것이며, 금리상승위험은 국고채수익률에, 그리고 계약해지위험은 해지시 지급금 산정 방식에 반영되어야 한다는 것이다. 결국 할인율 역할을 하는 수익률을 충분히 낮게 할 수 있고, 이 수익률로 경제성평가를 해야 하는 것이다.
그러므로 현재 금융시장상황과 장기투자사업인 사회기반시설에 적합한 20년 국채를 기준으로 낮은 기회비용을 계산하는 것이 적절한 경제성평가가 된다.
이렇게 되면, 민간투자자금을 끌어들이려는 무리한 시도는 줄어들게 될 것이다.
▣일본의 사례 : BTL에서 BTO로 전환
일본은 2011년 PFI법개정에서 BTL방식에서 BTO방식인 컨세션방식으로 민간투자사업 방식을 변경하였다.
개정배경은 정부가 민간 사업자에 할부상환과 일정금액의 서비스구매비용이 지급되어 사업참가자들은 사업의 영업위험을 전혀 부담하지 않고, 수익을 누릴 수 있다.
반면에 정부가 그 위험을 부담하게 되어 대규모 재정손실이 발생하게되었다. 일본은 2011년기준으로 서비스구매형 (BTL)이 약 70%, 혼합형이 24%, 독립채산형 (BTO)이 4%에 그치고 있다.
그러므로 컨세션방식인 BTO는 민간사업자가 최종이용자로부터 징수하는 공공시설 이용 요금이 투자금액과 이익을 회수 할 수 있는 재원이 됨에따라, 사업참가자가 사업프로젝트의 위험을 안게 되는 정상적인 시장의 사업유형이 된다는 것이다.
박종철변호사는 “일본내각이 BTO형으로의 PFI사업 추진이 사회자본의 정비 관리에 따른 재정부담을 감축하고, 민간의 사업기회 창출에 기여가 된다는 점에 주목하고 있다.”고 지적했다.
또한 박변호사는 이러한 BTL방식의 폐기와 BTO방식으로의 전환은 “재정부담을 줄일 수 있게 되고, 무엇보다 펀드출자자가 투자를 회수 할 수 있는지 여부는 사업의 현금흐름에 의하게 되어 사업의 위험부담이 상당부분 분산되게 될 것”으로 전망했다.
이처럼 PFI를 추진할 때 BTL을 고수할 경우, 금융시장 상황과 장기투자사업구조에 적절한 할인률의 산정이 경제성평가의 핵심이다. 또한 위험이 사업자에게 이전되지 않고, 정부가 위험을 부담하여 결국 국민이 그 위험을 떠안는 괴기한 사업형태인 BTL방식은 재검토 해야 할 PFI사업방식으로 지적되고 있다.
