세월호 참사는 우리 사회가 가시적인 성과에만 매달리는 성과주의, 투자해도 눈에 띄지 않는 재량원가 배제의 비극을 잘 드러내고 있다.
이러한 현상에는 자기이익을 수호하기 위한 자기 방어적 성격을 띤 관료와 공무원의 伏地不動이 깔려있다.
원래 복지부동은 땅에 엎드려 움직이지 말아야 한다는 군사용어이다. 야간이동 중 적에게 발각되어 적이 조명탄을 쏘아 올려 아군상황을 환히 관측하게 되었을 때 적의 관측으로부터 자신을 보호하기 위해 땅에 엎드려 움직이지 않는 것이다.
복지부동은 책임전가, 비인격적 대우, 위험한 결정 회피, 희생양, 정당화, 변화에 저항, 자기보호등을 들 수 있다.
또한 직무태만 , 업무의 전문성 부족, 현상유지, 보신주의, 선례답습, 관행의존, 문서의존등도 복지부동의 예이다.
이러한 우리사회의 복지부동의 특징이 이번 세월호 참사에 그대로 노출되었다. 그러므로 우리나라의 가치를 증대하려는 노력은 관료와 공무원 조직의 개혁이 선행되어야 한다는 사실을 깨닫게 한다.
세월호참사에 나타난 복지부동과 그 개선책을 살펴본다.
▣ 복지부동의 특징과 사례
◇현장과 떨어진 탁상 행정
공무원 행정서비스도 현장에서 문제와 상황을 직접 접하고 현장에서 문제를 신속하게 해결하여야한다. 보고서와 같은 문서화에 전념하는 공무원들은 현장에 나가 실제 대응 훈련을 통해 핵심적인 문제를 인식해 두어야 하는 것이 업무의 기본이다.
이번 세월호 참사도 위기대응매뉴얼이 제대로 효과를 발휘하지 못했다. 실제로 공무원들이 현장에서 훈련을 통하여 위기대응 능력을 습득하지 못했다.
해수부는 지난해 총 세 차례의 재난위기대응 모의훈련을 실시했지만, 현장에서의 훈련이 아닌 대응책 토론이었던 것으로 전해졌다.
◇ 업무책임 회피 및 전가
관료와 공무원은 자신의 권한을 행사할 수 있는 업무에는 몰입하게 되나, 업무수행 후 수혜자들에게 이익이 발생하나 자신들에게는 그 노력에 대한 보상이 거의 주어지지 않게 되는 업무에는 , 개선 노력을 기울이지 않거나 그 업무를 회피한다. 그리고 실제 그들의 업무태만으로 자신에 대한 공격이 가해지면, 자기 이익을 수호하기 위한 자기방어를 행한다. 이러한 행태로 책임전가, 희생양을 만들어낸다.
해경의 예산 지출 구성은 이를 확인해 준다. 해경은 권한행사 업무와 자신들의 이익에 예산을 집중적으로 배분하였고, 해난안전구조등 책임이 강조되는 업무에는 예산이 거의 배정되지 않았다.
해경의 2013년 예산 1조 1,538억 원 중 ‘해양재난구조 인프라 확충’예산은 167억 원으로 고작 1.4%에 지나지 않았다. 예산의 53.6%는 함정건조사업에, 43.1%는 직원인건비로 지출됐고, 출장비와 사무용품구입등에 3.2%가 사용되었다. 안전관련 지출을 재량원가로 보고 대폭 줄인 것이다.
또한 국민의 안전을 책임지고 최종의사결정을 내리는 청와대의 김장수 국가안보실장은 ‘청와대 안보실의 역할은 재난 컨트롤타워가 아니다.’라며 책임을 회피하는 발언을 하였다. 정권초기에 국민의 안전을 제일로 내세우던 컨트롤타워가 자신들의 책임을 하위 공무원들이나 사고를 직접적으로 야기한 선원들에게 전가하는 행태를 보인 것이다.
◇업무 전문성 부족과 업무 졸속추진
관료와 공무원들은 자신의 담당 업무에 대한 명확한 전문적 지식을 갖추고자 하는 노력을 기울이지 않는다.
사고 신고 이후 53분이 지나서야 가동된 중앙재난안전대책본부의 총괄조정관과 중대본차장은 재난대응전문가가 아닌 안행부 출신 행정담당자들이었다. 급기야 국무총리를 본부장으로 하는 범정부사고대책본부를 만들었으나, 총리도 재난전문가는 아니었다.
◇직무유기와 직무태만
자신들이 담당하고 있는 업무에 집중하지 않고 소홀히 하는 경우의 형태이다. 또한 잘못된 부분을 발견하고도 이를 고치려는 노력을 방기하거나, 심지어 우수한 개선책이 나와도 이를 거부하는 직무유기를 범한다.
세월호 침몰당시에 전남 진도연안해상교통관제센터(VTS)가 배의 이상 징후를 파악하지 못한 것은 직무 태만일 수도 있다는 지적이 나오고 있다.
세월호가 침몰 직전 속도를 절반 이하로 감속했지만 선박운항을 통제하는 진도VTS는 이를 전혀 감지하지 못했던 것으로 알려졌다. 전문가들은 진도VTS의 세월호에 대한 관제가 제대로 이뤄지지 않아 참사를 키웠을 가능성을 지적하고 있다.
또한 잠수시간이 30여분 정도에 불과한 구식 장비를 보유하고 있는 해경은 첨단 잠수장비인 ‘다이빙벨 (잠수종)’의 투입을 이런저런 이유를 들어 반대하였다. 국민의 안전을 책임지는 공무원의 직무유기의 대표적 사례이다.
◇자기보호
복지부동의 또 한 유형은 관료들이 자신들이 범한 과실을 상쇄하기 위한 전략을 갖추어 두고, 자신들의 안전을 공고히 한다.
해양수산부의 위기관리 매뉴얼에는 대형선박사고 발생 시에 자신들의 안전을 지키기 위한 전략이 포함되어 있었다. 선박사고 발생 후 국민들과 여론의 질타를 모면하기 위해, ‘충격 상쇄용 기사 아이템을 개발하라’는 관료들의 전형적인 물타기 전략이 위기관리 매뉴얼에 포함되어 있다고 경향신문은 보도했다. 이 신문은 이 같은 지침은 해수부뿐만 아니라 타 부처의 위기대응 매뉴얼에도 포함됐을 가능성이 크다고 전했다.
이는 자기이익을 수호하기 위한 자기방어 노력의 일환인 것이다.
▣ 복지부동 조직의 개혁
전문가들은 공무원들의 복지부동의 가장 큰 원인은 조직 구성원들에 대한 공정하고도 합리적인 평가방식이 결여되어 있기 때문으로 분석한다. 실적과 능력에 따른 평가가 이루어지지 않고, ‘연공서열 중심’의 평가 보상관행이 이루어져 오면서, 조직 구성원들에 대한 적절한 평가 방식이 확립되지 못했다는 것이다.
이춘우교수는 연공서열 위주로 경력자에게 후한 평점을 주어 승진서열을 높여주는 경향이 있어, 단순히 경력만 채우면 승진할 수 있다는 안이한 사고방식을 조장함으로써 조직의 활력이나 개인의 발전을 저해하였다고 지적한다.
또한 이 교수는 복지부동의 원인으로 상호선의의 경쟁문화의 부재를 언급한다. 경쟁개념이 자리 잡지 못함으로 인해 무사안일과 안전지향에 빠지게 되고 조직의 발전을 저해한다는 것이다.
이에 따라 이교수는 우선 공정하고 합리적인 승진방식의 중요성을 강조한다. 이를 위해 공정한 인사고과방식의 도입이 필요하고 이에 대한 대안으로 근무성적평가제도에 다면평가방식을 정착시켜야 한다고 말한다.
360도평가라 불리는 다면평가방식은 상사의 하향평가는 물론, 부하직원의 상향평가, 동료 직원의 평가, 그리고 고객의 평가까지 인사고과에 포함한다. 평가 주체가 다양해 공정성과 객관성을 높일 수 있다.
공무원들이 옳고 그름을 분명히 나타내지 않고 상관에 복종, 아부하는 풍토는 인사권자로부터 자신을 보호하기 위한 전략이다. 그러므로 평가자를 다면화하게 된다면, 이러한 보신주의는 완화될 수 있을 것이다.
하지만 현재 공무원 인사고과에 반영되지 않고 있는 다면평가방식의 도입에 공무원들은 강력히 반대하고 있다. 지난해 충남도의 다면평가 실시 두고 일부 공무원들이 반발한 것으로 전해졌다. 안행부에서도 이 제도를 인사에 반영하고 있지 않은데 지방공무원에 이를 적용하는 것은 부당하다는 것이다.
하지만 이 제도는 상관의 지연, 학연 등의 문제를 배제할 수 있는 , 객관성이 담보되는 우수한 제도로 알려져 있다.
둘째로, 직급과 직책을 분리하는 팀제 도입이 필요하다. 공무원의 계급제는 적재적소의 보직의 곤란, 조직 내 의사소통의 경색등의 부작용을 낳는다. 따라서 능력과 실적을 토대로 직책을 부여해야한다.
이교수는 계급과 보수를 분리하여 업무의 난이도, 책임의 난이도에 따라 낮은 계급자에게도 높은 보수를 지급할 수 있는 전향적인 조치가 마련돼야 한다고 강조한다. 보직에서도 능력위주로 융통성 있게 인력을 배치하는 방안을 모색해야한다.
셋째로, 개방형인사제도를 지속적으로 운영하는 것이다. 외부 전문가를 직위에 배치함으로써 외부전문가에게 밀려날 수 있다는 인식을 갖게 할 수 있고 직무에 몰입할 수 있다.
넷째로, 성과-보상의 프로그램을 강화하여 성과에 걸맞는 보상이 이루어져 한다. 그러므로 급여체계를 기업처럼 연봉제로 전환할 필요가 있다. 또한 성과가 부재한 공무원은 과감히 퇴출시키는 시스템이 정착되어야 한다.
흐르지 않고 고인 물은 썩게 마련이다. 신분보장, 모험기피, 낮은 동기부여, 그리고 능력과 전문성부족으로 비롯된 무사안일의 복지부동이라는 병리현상은 권위주의, 관존민비, 최소한의 관여, 눈치 보기를 초래한다.
이러한 관료제의 병폐를 개선하여, 활기와 에너지 넘치는 조직문화, 효율과 효과가 적용되는 생산적인 조직을 위해, 관료제의 개혁은 이제 우리 사회의 제일의 화두로 부상하였다.
공무원과 관료들의 저항의 극복과 창조적인 조직문화의 조성은 세월호의 참사가 우리들에게 남겨준 의무이며 산 자들의 숙제이다.
