10일 여야는 공무원연금개혁을 위한 국민대타협기구와 국회특위 구성에 합의하였다.

이 국민대타협기구는 여당· 야당· 정부· 공무원노조· 그리고 전문가등, 공무원연금개혁을 위한 이해 당사자들 간의 합의 기구 성격을 띠고 있다.

국민대타협기구는 야당인 새정치민주연합이 줄곧 주장해 온 공무원 연금 개혁 자문기구이다. 우윤근 원내대표는  사회적 토론을 통한 공무원 연금개혁 합의안의 도출을 강조하고, 여야와 직접 이해당사자인 공무원노조가 참여하는 사회적대타협기구를 제안한 적이 있다..

◆ 공무원연금 개혁의 배경은

공무원연금 개혁의 배경은 재정위기와 국민연금가입자와의 형평성문제로 요약되고 있다.

우리나라의 공무원연금 재정방식은 후세대의 지출로 선세대가 보험금을 수령하는 부과방식으로 설계되어 있다. 그러므로 연금수급자가 증가하고, 선세대의 보험금을 대신 지불하는 후세대가 상대적으로 줄게 되면, 부양률(연금수급자 수 ÷ 현직공무원수)의 증가를 가져와 재정적자를 초래하게 된다.

통계청에 따르면 우리나라의 저출산 고령화현상으로 2060년에 65세 인구는 40.1%수준에 이를 것으로 전망되고 있다. 게다가 14세 이하의 유소년 인구 백명당 65세이상의 고령인구를 의미하는 노령지수는 2010년 68.4명에서 2030년에 193명, 2060년에 394명으로 급격히 증가할 것으로 예측되고 있다.

이러한 우리나라의 인구구조 전망을 고려할 때, 부과방식은 공무원연금의 재정적자를 심화시키게 된다. 노령화지수의 심화로 후세대의 보험료로 충당하지 못한 선세대의 보험금을 결국 일반국민이 대신 짊어지게 된다. 실제로 공무원 연금적자충당을 위한 GDP대비 정부보전비율은 2009년의 0.12%에서 2070년 1.14%까지 약 10배나 증가할 것으로 전망되고 있다.

국민연금가입자와 공무원연금가입자와의 형평성 문제도 개혁을 추동하는 원인이 된다.

생애소득 관점 면에서는 공무원이 민간보다 높다. 공무원의 취업소득과 퇴직수당이 민간근로자의 그것보다 적으나, 연금급여가 이 부족분을 상쇄하여 총 생애 소득면에서 공무원이 민간근로자보다 높은 실정이다. 게다가 공무원의 고용안정변수까지 고려하면 이 격차는 더욱 커지게 된다.

◆ 역대 개혁의 한계

이러한 공무원연금의 구조적 문제를 풀기위해 역대 정부는 공무원 연금 개혁을 시도해 왔으나 번번이 실패하였다.

1995, 2000, 2003의 개혁에서 가장 최근의 2009년 개혁에 이르기 까지, 이들의 공통점은 점진적 개혁에 머물렀다는 점이다. 이 개혁은 재직자들의 부담강화에 실패하고 신규입직자들에게 부담을 전가하는 방식으로 이루어졌다.

그렇다면 역대 공무원연금개혁의 장애는 무엇이었을까? 전문가들은 이해 당사자들이 개혁에 개입한 결과, 개혁이 정체되었다고 분석하고 있다.

정책의 결정은 법률의 가결 및 부결권을 가지는 세력과, 법률상 권한은 없으나 투표권과 집단의 세력을 통하여 결정의 영향을 미치는 집단들로 구분된다. 전자는 국회· 대통령이 이에 해당하고, 후자는 노조· 국민· 전문가등이다.

민효상교수는 두 세력들이 협상의 테이블에 거부자로 등장한다면 현상유지를 개혁 하고자는 정책은 난관을 맞게 된다고 지적한다.

또한 개혁의 걸림돌은 정책결정에서의 상쇄관계 문제이다. 민 교수는 의회와 공무원 노조간의 교환을 통한 협상이 상쇄관계의 전형이라는 것이다. 이를테면 흔히 협상의 조정수단으로 언급되고 있는 ‘딜’이 이의 예이다.

△ 2000년 개혁

2000년 개혁은 전형적인 ‘딜’의 상쇄거래였다. 당시 개혁을 추진한 사측의 입장에 있었던 정부는 김대중 정부였다. 야당은 한나라당이었다.

이 개혁의 특징은 정부안과 개혁의 강도를 대폭 완화한 한나라등의 안을 통합보완하여, 양자가 합의한 형태의 개정안이 통과되었다.

노조는 야당에 압력을 가하고 야당은 대통령에게 개혁 완화의 입깁을 불어넣었다. 따라서 한나라당 안에는 공무원 노조의 이해가 그대로 반영되었다.

대통령은 야당의 요구를 수용하면서 반대급부로 남북교류협력에 대한 야당의 합의를 끌어냈다. 이른바 ‘빅 딜’이었다.

여기에 끝나지 않았다. 국민들이 소극적인 개혁에 반발이 일자, 근로소득자들의 특별공제 중 의료비공제 한도액을 상향조정하였다.

민교수는 2000년 공무원개혁이 구조적개혁으로 진행되지 못한 이유는 이익집단정치에 있다고 지적한다. 공무원노조의 야당의 포섭과 야당의 대통령 포섭으로 구조적개혁이 결국 지지부진해져 버린 것이다.

2000년 공무원연금개혁이 난관에 직면하게 되는 것은 연금수급자와 의회와의 상쇄작용에서 비롯된 것이다.

그 수혜자 집단의 공무원들의 영향력이 결집되어 의회에 영향력을 행사하고, 동시에 의회는 그들의 요구를 반영해 주는 반대급부로 자신들의 재선을 도모 할 수 있게 된 것이다.

△ 2009년 개혁

2009년 개혁도 구조적 개혁에 실패하였다. 이 시점의 개혁의 주도세력은 노무현정부의 1기 공무원 연금제도 발전위원회와 2기의 이명박정부의 발전위졌다.

참여정부가 2006년 공무원연금제도발전위원회를 구성하고, 강도 높은 연금개혁을 추진하던 중, 정부가 보수정권으로 교체되었다.

참여정부의 연금개혁안은 강도 높은 수준이었다. 급여산식과 관련하여 기존공무원의 경우 재직기간의 1.7%를 제시하였으나 이명박정부는 1.9%로 퇴보시킨다. 또한 비용 부담률 면에서도 참여정부는 기존 공무원과 신규 공무원의 경우 각각 2018년에 8.5%, 6.45%를 제시한 반면, 이명박정부는 7%를 통과시킨다.

이명박 대통령이 이처럼 공무원연금개혁에 방관자적 입장을 보인 것은 10년만의 정권탈환으로 공무원들의 충성을 담보받기위한 것이었다. 이 결과 참여정부의 강도높은 공무원연금개혁에서 크게 후퇴하게 된다.

2기 발전위의 구성에서 행안부는 경제학자 중심의 1기 발전위원회를 교체하여 그 속에 자신들의 이해관계와 일치하는 공무원노조를 다수 포함시켰다. 이른바 셀프개혁을 이룬 것이다.

당시 윤석명박사는 국회 공청회에서 “전문가들의 의견보다 이해관계자들의 의견들이 더 강하게 반영이 됐다는 측면을 무시할 수 없다. 이해 관계자들이 대폭 참여하는 식으로 공무원연금발전위원회가 구성되면서 재직자들한테 유리한 쪽으로 연금제도가 개편되었다.”면서 “사회적 합의를 달성했을지 모르겠으나 전문가들의 의견이 비교적 제대로 반영이 되지 않았다는 측면에서 문제제기를 할 수 있다“고 말했다.

이처럼 2009년 개혁에서 공무원노조가 발전위에 참가하였다는 점이 개혁실패의 주요 원인으로 꼽히고 있다. 여기에 대통령은 공무원들의 지지를 획득하기 위해 개혁을 방관한 점도 구조적 연금개혁의 장애가 된다.

◆ 2014 공무원연금 개혁?

10일 여야가 합의한 연금개혁 기구는 과거 개혁의 중심 이었던 공무원연금발전위와 유사한 방식이다. 차이점은 국회 공무원연금 특위가 추가로 가동된다는 점이다. 따라서 이른바 투트랙 방식으로 개혁을 추진하게 된다.

형식적으로는 국회 특위가 연금개혁 입법권을 가지고 있으나, 자문기구 성격인 여야정 노사가 참여하는 국민 대타협기구가 사실상의 개혁 성안에 직접적인 영향을 끼치는 구조이다.

이번 개혁은 2009년 개혁과 달리, 보수진영에서 강도높은 개혁을 주도하고 진보정당에서 개혁을 완화하려는 양상이다. 이번 개혁주체인 여당은 증세를 통한 세수증대보다 재정지출의 축소를 통한 재정건전성에 초점을 두고, 정책을 추진하고 있기 때문이다.

반면 새정치민주연합은 개혁을 완화하고자 하는 입장을 취하고 있다.

새정연은 공무원의 재정적자 부문을 일반 서민들의 세금으로 충당하는 방식인 부과방식의 지출구조를 강도 높게 개혁하는 것이 마땅할 것인데, 사회적합의를 강조하면서 오히려 일반서민들의 세 부담을 완화하려는 노력에 역행하는 정책을 펼치고 있다.

서민정당이라 불리는 새정연이 일반서민보다 안정된 삶의 영위가 가능한 공무원 이익집단의 이익을 대변하게 된 것이다.

전문가들은 당시 노무현정부에서 정책에 참여한 인사들이 지금도 새정연에서 고위직을 차지하고 있는데, 어떻게 그 당시 정책방향을 뒤집는지 이해하기 힘들다는 지적들이다..

여야가 합의한 국민대타협기구에 여야정과 노조가 참여함에 따라 민교수의 지적처럼 정책에 대한 거부자가 증가함에 따라 현상유지에 대한 개혁은 퇴보 될 가능성이 높게 된다.

게다가 이는 개혁 기구에 여야정 전문가 노조들이 참여하게 되어, 연금개혁에 저항하는 노조와 사회 협의를 내세우며 개혁의 강도를 완화시키려는 야당, 그리고 태생적으로 공무원의 이해에 충실한 정부가 하나의 거부 그룹을 형성하여 구조적 개혁대신 온건개혁을 추진해 갈 가능성이 높은 상황이다. 반면 재정건정성을 주장하는 경제학자들의 힘은 약해질 가능성이 높다.

실질적인 입법권한을 가진 여당도 내년부터 국회의원 선거 준비에 본격 뛰어들게 되어, 적극적인 공무원 연금 개혁을 지지하기도 쉽지가 않다. 결국 여야의 이해와 노조의 저항, 그리고 전통적인 개혁 거부자인 행안부가 주동이 된 결과, 근본개혁은 좌초될 가능성이 높아 보인다.

그저 힘없는 서민들, 강력한 이익집단에 속해 있지 않은 서민들은 누구에게 하소연 할 수 있나?