장기보유특별공제(장특공제) 개편 논의가 본격화되고 있습니다. 최근 정치권에서는 장특공제 축소 또는 폐지를 포함한 수정안이 잇따라 거론되며, 세제의 방향을 ‘보유’에서 ‘거주’ 중심으로 전환해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있습니다.
특히 이재명 대통령은 “살지도 않으면서 투자 목적으로 장기 보유했다는 이유만으로, 더구나 고가주택에 양도세를 깎아주는 것은 주거보호 정책이 아니라 주택 투기 권장 정책”이라고 지적하며, 비거주 보유기간 감면을 축소하고 실거주 감면을 확대해야 한다는 방향을 분명히 하고 있습니다.
대통령의 메시지는 명확합니다. “살지 않는데 왜 혜택을 주느냐”는 것입니다.
그러나 이 논쟁은 단순한 형평성의 문제가 아닙니다. 장특공제는 세제 혜택을 넘어 주택을 언제 팔 것인지 결정하는 핵심 변수입니다. 제도의 설계 방식에 따라 시장에 매물이 나오기도 하고, 반대로 묶이기도 합니다.
결국 이 논쟁은 “세금을 더 걷느냐”가 아니라 “시장을 움직이게 하느냐, 멈추게 하느냐”의 문제로 귀결됩니다. 이 지점에서 핵심적으로 이해해야 할 개념이 바로 동결효과입니다.
◆동결효과의 구조와 문제점
동결효과는 세금 부담 때문에 경제적으로는 매각이 합리적인 상황에서도 자산을 처분하지 않고 계속 보유하게 되는 현상입니다.
이러한 동결효과는 두 가지 축을 통해 작동합니다.
첫째는 Magnitude, 즉 세금의 크기입니다. 주택 양도소득은 장기간에 걸쳐 누적되지만 세금은 매각 시점에 한 번에 과세됩니다. 여기에 누진세율이 적용되면 세 부담은 급격히 증가합니다. 일정 수준을 넘어서면 세금은 단순한 비용을 넘어 거래 자체를 가로막는 장벽으로 작용하게 됩니다. 이때 보유자는 매각을 통해 얻는 이익보다 세금 부담을 더 크게 인식하게 됩니다.
둘째는 Slope, 즉 시간에 따른 변화입니다. 현행 장특공제는 보유기간과 거주기간이 길어질수록 공제율이 상승하는 구조를 가지고 있습니다. 이로 인해 시장은 “지금 팔면 손해이고, 조금 더 기다리면 세금이 줄어든다”는 신호를 받게 됩니다. 매각 시점은 자연스럽게 뒤로 밀리고, 자산은 시장에 나오지 않게 됩니다.
결국 Magnitude는 팔지 못하게 만들고, Slope는 팔지 않게 만드는 구조가 형성됩니다. 이는 시장전체에 영향을 미칩니다. 매물이 줄고 거래가 감소하며 가격 형성 기능이 약화되고, 주거 이동이 막히면서 자산 배분 왜곡이라는 일련의 문제가 동시에 발생합니다.
따라서 동결효과는 단순한 거래 감소 현상이 아니라 시장 기능을 전반적으로 약화시키는 구조적 문제라고 볼 수 있습니다.
◆ 장특공제 폐지의 역설: Slope를 없애면 Magnitude가 커진다
이러한 문제를 해결하기 위해 정책이 겨냥하는 것은 분명합니다. 기다릴수록 유리한 구조, 즉 Slope를 제거하는 것입니다. 이 논리에서 가장 직관적인 해법은 장특공제를 폐지하는 것입니다.
그러나 이 지점에서 역설이 발생합니다. 장특공제는 과세표준을 줄이는 장치이기 때문에 이를 제거하면 세금은 증가하게 됩니다. 즉, 시간에 따른 혜택은 사라지지만 세금의 절대 규모는 커지게 됩니다.
이 구조를 이해하기 위해서는 매각 결정을 하나의 ‘실물 옵션’으로 볼 필요가 있습니다. 주택을 보유한 사람에게 매각은 언제든지 행사할 수 있는 선택권입니다. 이때 매각을 통해 손에 쥐는 금액은 ‘시장가격’에서 ‘세금’을 뺀 값으로 결정됩니다.
여기서 세금은 사실상 매각을 위해 지불해야 하는 비용, 즉 옵션의 행사가격(X)과 같은 역할을 합니다. 반면 시장가격은 기초자산의 가치(S)에 해당합니다. 따라서 매각의 실질 가치는 다음과 같이 표현할 수 있습니다.
매각 가치 = S – X
이 구조에서 중요한 것은 X, 즉 세금의 크기입니다. 장특공제가 존재할 때는 이 행사가격이 낮아집니다. 일정 부분 세금이 깎이기 때문에 매각을 통해 확보할 수 있는 순이익이 커지고, 매도는 상대적으로 쉽게 이루어집니다.
그러나 장특공제를 폐지하면 상황이 달라집니다. 세금이 증가하면서 행사가격 X가 크게 올라가고, 그만큼 S - X는 줄어듭니다. 즉, 매각을 통해 얻는 순이익이 눈에 띄게 감소합니다.
이때 보유자는 자연스럽게 다음과 같은 판단을 하게 됩니다. “지금 팔면 세금을 많이 내야 하니, 차라리 더 보유하겠다”
이 선택은 옵션 관점에서는 합리적인 반응입니다. 행사가격이 높아질수록 옵션을 즉시 행사하기보다 기다리는 것이 유리해지기 때문입니다.
결국 장특공제 폐지는 Slope를 제거하는 대신, 세금이라는 행사가격을 높여 보유의 상대적 가치를 증가시키는 효과를 낳습니다. 그 결과 매각은 지연되고, 시장에는 매물이 나오지 않게 됩니다.
따라서 결론은 분명합니다.
Slope를 제거하려는 정책이 오히려 Magnitude 동결을 강화하는 결과를 낳게 되는 것입니다.
즉 ‘세금이 낮으면 팔고, 세금이 높으면 기다린다’ 장특공제 폐지는 이 단순한 원리를 정면으로 건드리는 정책입니다.
◆절충안 :절충이지만 동결을 완전히 제거하지 못함
정치권 일각에선 이 문제를 인식하고, 보유가 아니라 거주 기준으로 혜택을 제한하는 절충안을 제시합니다. 공제를 완전히 없애지 않고 일부 유지함으로써 세금 급증을 완충하려는 설계입니다.
즉 절충안은 보유기간의 혜택은 없애고 거주기간 실적에 연동해 공제 폭을 제한하는 방식입니다. 예를 들어 2년거주 10년보유시 현행공제율은 보유40%에 거주8%를 합하여 48%인 반면, 절충안의 공제율은 거주실적에 따른 8%입니다.
그러나 절충안의 실제 효과는 다르게 나타납니다. 특히 비거주자의 경우 세 부담이 급격히 증가하며, 이는 다시 동결효과를 강화하는 방향으로 작동합니다.
이를 실제 수치로 보면 변화는 명확합니다.
아래는 비거주자 기준 세액 비교입니다 (억 원)
✽동일 전제: 취득가 10억 원, 보유 10년·거주 2년인 1세대 1주택, 12억 비과세·고가주택 안분·누진세율·지방세를 모두 반영
| 양도가액 | 현행 (공제 48%) | 정부안 (공제 8%) | 완전폐지 (공제 0%) |
| 20억 원 | 0.49 | 0.57 | 0.99 |
| 30억 원 | 1.17 | 2.05 | 2.83 |
| 40억 원 | 3.60 | 5.90 | 7.90 |
| 50억 원 | 6.30 | 9.60 | 12.50 |
| 60억 원 | 10.80 | 14.80 | 18.90 |
이 표가 보여주는 핵심은 단순한 세금 증가가 아닙니다. 20억 구간에서는 변화가 크지 않지만, 30억을 넘어가면 부담이 체감되기 시작하고, 40억 이상에서는 세금이 수억 원 단위로 급증합니다.
결국 절충안은 세 가지 지점에서 내부 모순을 안고 있습니다.
첫째, 조세정의 목표(실거주 보상)와 효율성 목표(거래 활성화)가 비거주자 처우에서 정면 충돌합니다. 비거주자 과세 강화는 전자에는 부합하지만 후자를 명백히 훼손합니다.
둘째, 거주 기간 비례 구조를 유지하는 한 slope 동결은 제거되지 않으며, 절충안 하에서 slope 동결의 절세 유인은 오히려 더 클 수 있습니다.
셋째, 비자발적 비거주자(직장 발령, 해외 파견, 자녀 교육, 은퇴후 전세 월세가 저렴한 지방에 거주 등)를 투기적 비거주자와 동일하게 취급함으로써, 실질적 1주택 실수요자가 가장 큰 피해를 보는 역진적 설계가 됩니다.
◆연분연승
이 문제를 근본적으로 해결하려면 세금 구조에서 ‘시간’을 제거해야 합니다. 매각 시점에 따라 세금이 달라지지 않도록 설계하는 것이 핵심입니다. 또한 비자발적 비거주자에 세제혜택을 제공하여 이들을 투기자로 분리하는 것입니다.
이를 구현한 방식이 ‘연분연승 + 불가피한 경우 비거주자 국지 공제’입니다.
① 절충안 vs 연분연승
연분연승은 양도차익을 보유기간으로 나누어 과세하는 방식으로, 세금이 특정 시점에 집중되지 않도록 합니다. 이 구조에서는 시간이 지나도 세금이 크게 변하지 않기 때문에 기다릴 유인이 사라집니다.
장특공제를 48%(현행), 8%(절충안), 0%(완전폐지), 연분연승 방식까지 적용해 비교한 세액은 다음과 같습니다. 단위는 억 원입니다.
✽동일 전제: 취득가 10억 원, 보유 10년·거주 2년인 1세대 1주택, 12억 비과세·고가주택 안분·누진세율·지방세를 모두 반영
| 양도가 | 총차익 | 현행 (48%) | 절충안 (8%) | 완전폐지 | 연분연승 |
| 15억 | 5억 | 0.07 | 0.12 | 0.14 | 0.06 |
| 20억 | 10억 | 0.49 | 0.57 | 0.99 | 0.63 |
| 30억 | 20억 | 1.18 | 2.07 | 2.85 | 1.70 |
| 40억 | 30억 | 3.58 | 5.85 | 7.82 | 6.85 |
| 50억 | 40억 | 6.20 | 9.35 | 12.20 | 10.10 |
| 60억 | 50억 | 10.30 | 14.10 | 18.20 | 14.60 |
| 100억 | 90억 | 19.20 | 28.40 | 35.80 | 29.20 |
이 표에서 연분연승과 절충안은 모두 현행 장특공제의 문제, 즉 “기다릴수록 유리한 구조(Slope)”를 줄이려는 시도라는 점에서는 출발점이 같습니다. 그러나 실제로 접근하는 방식과 결과는 근본적으로 다릅니다.
절충안은 보유기간 중심 공제를 축소하고, 대신 거주기간을 기준으로 혜택을 재설계하는 방식입니다. 즉, 기존의 “오래 들고 있으면 유리하다”는 구조를 “실제로 살면 유리하다”는 구조로 바꾸는 것입니다. 겉으로는 시간 기반 왜곡을 줄이는 것처럼 보이지만, 실질적으로는 시간 변수 자체를 제거하지 못하고 보유에서 거주로 기준만 이동시킨 구조입니다.
그 결과 매각 결정은 여전히 세금 조건에 의해 좌우됩니다. 거주 요건을 충족하기 전까지는 매각을 미루는 유인이 발생합니다.
반면 연분연승은 접근 방식 자체가 다릅니다. 보유기간이나 거주기간과 같은 시간 변수에 따라 세금이 달라지는 구조를 제거하고, 양도차익을 보유연수로 나누어 과세함으로써 세금이 특정 시점에 집중되지 않도록 만듭니다. 이 구조에서는 “지금 팔면 손해, 더 기다리면 이익”이라는 신호 자체가 사라집니다.
즉, 절충안이 조건을 바꾸는 방식이라면, 연분연승은 조건 자체를 제거하는 방식입니다. 연분연승은 “언제 팔든 세금이 비슷한 상태의 구조”를 형성합니다.
② 저가구간은 완충, 고가구간은 정상과세
이 표는 저가구간은 완충, 고가구간은 정상과세라는 특징을 보입니다.
⒜ 저가 구간: 현행·절충안·연분연승 모두 ‘완충’에 가깝습니다
15억·20억 구간을 보면, 네 시나리오 간 세액 격차는 크지 않습니다.
15억(총차익 5억)의 경우 현행 0.07억, 정부안 0.12억, 완전폐지 0.14억, 연분연승 0.06억입니다. 현행과 연분연승은 거의 같은 수준이며, 절충안·완전폐지도 수천만 원 차이 안에서 움직입니다.
20억(총차익 10억)의 경우, 현행 0.49억, 절충안 0.57억, 연분연승 0.63억, 완전폐지 0.99억입니다. 현행 대비 절충안의 추가 부담은 약 0.08억, 연분연승은 약 0.14억에 그치며, 완전폐지를 택하더라도 1억 미만입니다. 네 제도 모두 저가·중저가 실수요 구간에선 세 부담을 비교적 낮게 유지하는 완충 기능을 하고 있기 때문입니다.
⒝ 고가 구간: 연분연승의 고가 정상 과세, 역진성해소
그런데 30억을 넘어서면서부터 연분연승의 고가정상과세가 나타납니다.
30억(총차익 20억)을 기준으로 보면,
- 현행: 1.18억
- 절충안: 2.07억
- 완전폐지: 2.85억
- 연분연승: 1.70억
현행과 연분연승의 차이는 약 0.5억, 절충안과는 약 0.37억 수준입니다. 그런데 40억(총차익 30억) 이상으로 올라가면 정상과세의 그림은 더 분명해집니다.
- 40억: 현행 3.58억 → 정부안 5.85억 → 완전폐지 7.82억 → 연분연승 6.85억
- 60억: 10.30억 → 14.10억 → 18.20억 → 14.60억
- 100억: 19.20억 → 28.40억 → 35.80억 → 29.20억
이처럼 40억 구간에서 현행의 세부담률은 양도차익 대비 약 12% 수준이고, 절충안은 20% 안팎, 완전폐지는 26% 안팎까지 올라갑니다. 같은 전제에서 연분연승을 적용하면 세부담률은 약 23% 정도로, 절충안과 완전폐지의 중간 구간에 위치합니다.
양도가 100억 원, 총차익 90억 원인 초고가 구간에서는 현행 장특공제 아래 세부담률이 약 21% 수준에 머물지만, 절충안은 32% 안팎, 완전폐지 시나리오는 40%에 가까운 수준까지 올라갑니다. 같은 조건에서 연분연승을 적용하면 세 부담률은 약 32%로, 절충안과 비슷한 수준이지만 장기보유 특혜를 줄이면서도 세금 폭증까지는 피하는 ‘중간값’에 위치하게 됩니다.
결국 연분연승법은 현행 제도 아래에서 “고가 1주택 장기보유에 과도한 특혜”라는 비판을 완화하는 장치가 될 수 있습니다.
③Magnitude 동결의 위험
그러나 현행에서 절충안·완전폐지로 넘어가면서, 40억 이상 구간이상에서 “현행 대비 연분연승법의 추가 부담”이 3억, 4억, 10억 단위까지 벌어집니다.
이때 세금은 단순한 비용이 아니라, “이 정도면 차라리 안 판다”는 결정을 유도하는 Magnitude 동결 요인이 됩니다. 즉, 고가 구간에서는 역진성을 고치는 순간, 곧바로 Magnitude 동결이라는 다른 문제를 자극하는 딜레마가 발생합니다.
고가 정상 과세와 시장 유동성 사이의 긴장이 이 구간에 집중돼 있는 셈입니다.
④ 역진성은 완화, 하지만 동결효과 강화
이처럼 연분연승은 저가 구간에서는 현행과 비슷하거나 조금 낮은 세 부담으로 실수요자를 보호하면서, 고가 구간에서는 장기보유에 따른 역진적 특혜를 줄이지만, 동결효과를 강화하는 효과를 가집니다.
결과적으로 연분연승은 다음과 같은 특징을 가집니다.
- 15억·20억 구간에서는 “현행에 가까운 완충”,
- 30억 구간에서는 “현행보다 높지만 절충안·완전폐지보다 낮은 중간값”,
- 40억 이상에서는 “완전폐지와 유사한 수준의 정상 과세로 점진적 수렴”, 하지만 동결효과 초래
◆Magnitude 동결 완화-불가피한 경우 비거주자 국지 공제
따라서 연분연승 뒤에도 “그래서 무엇을 더 붙여야 동결효과를 줄일 수 있느냐”는 질문이 제기될 수 있습니다. 초고가·초고차익 구간에서 “이 정도면 도저히 못 낸다”는 수준의 절대 세액을 그대로 두면, 구조는 정상이더라도 Magnitude 동결은 여전히 남기 때문입니다.
우선 일정 기준(세액 또는 양도차익)을 넘는 경우에는 3~5년 분할 납부를 허용하는 방안을 검토할 수 있습니다. 이 경우 고가 주택에 대한 정상 과세 원칙은 유지하면서도, 현금흐름(cash flow) 측면에서 한꺼번에 맞는 충격을 줄여 줄 수 있습니다. 세 부담이 “크다”가 아니라 “한 번에 너무 크다”에서 오는 동결효과를 완화하는 장치입니다.
또 하나의 축은 고가 전체를 일괄 완충하는 대신, 정책 목표에 부합하는 고가 주택만 골라 세액공제를 주는 방식입니다. 장기간, 동일 지역 거주 후, 은퇴·다운사이징을 위한 매각, 일정 연령 이상의 고령 1주택자이면서 거주이전 같은 경우에 한해, 연분연승으로 계산된 세액의 일정 비율을 국지적으로 공제하는 구조입니다.
이는 고가라도 “투기 차익 실현”이 아니라 생활사 변화 때문에 어쩔 수 없이 파는 경우만 선별해 세액공제를 주는 방식입니다. 예컨대 일정 연령 이상의 고령 1주택자가 10년 이상 거주한 집을 팔고 더 작은 집으로 다운사이징하거나, 요양·가족 부양 등을 위한 이전을 하는 경우, 연분연승으로 계산된 세액의 일부(예를 들어 10~20%)를 공제하는 구조를 설계할 수 있습니다. 이때는 고가·고차익이라는 이유만으로 일괄 특혜를 주는 것이 아니라, “이동해야만 하는 고령·실수요”라는 조건을 충족할 때만 완충이 작동합니다.
◆ 설계의 핵심은
정리하면, 연분연승은 시간에 따른 공제율(Slope)을 제거하면서도 고가 구간의 부담을 완만하게 끌어올려, “저가는 완충·고가는 정상 과세”라는 균형을 설계하는 하나의 현실적 옵션이 될 수 있습니다.
하지만 고가 구간에서는 현행의 역진성을 손볼수록 세 부담이 비약적으로 커지기 때문에, 고가 정상 과세를 강화하는 순간 Magnitude 동결의 위험이 커지는 딜레마가 존재합니다.
해법은 뚜렷합니다. 연분연승으로 시간을 평평하게 만든 뒤, 고령자의 다운사이징처럼 정책적으로 정당화 가능한 몇 가지 상황에 얇은 세액공제를 얹는 방식이 현실적인 선택지입니다.
결국 설계의 핵심은 세제 변화가 “고가에는 정상 과세, 저가에는 완충”이라는 의도대로 작동하면서도, 시장을 얼어붙게 만드는 새로운 동결효과를 불러오지 않도록 할 수 있는가에 있습니다.
